23 грудня в чотирьох новостворених об’єднаних територіальних громадах Івано-Франківської області відбулися перші вибори. Перспективний план об’єднання передбачає, що на Прикарпатті має бути 59 ОТГ.
Реформатори говорять, що процес об’єднання переступив умовний екватор. Про проміжні підсумки та перспективи реформи децентралізації ми розмовляємо з директором Івано-Франківського центру розвитку місцевого самоврядування Русланом Панасюком.
Пане Руслане, передовсім розкажіть коротко про ваш центр.
Івано-Франківський центр розвитку місцевого самоврядування – це регіональна установа, яка працює в рамках європейської програми «U-LEAD з Європою» (вимовляється як «юлід»). У кожному обласному центрі України створені такі команди, де, крім штатних працівників, є якісне експертне середовище. Так, в Івано-Франківському ЦРМС маємо радників з фінансових питань, регіональної політики, з питань муніципальних послуг, з питань добровільного об’єднання, просторового планування, комунікації. Таким чином, у центрі створена команда з 11 працівників, які мають перед собою два чіткі завдання. Перше – системна робота по створенню об’єднаних територіальних громад у регіоні; друге – становлення та розбудова цих ОТГ в нових умовах, коли громади мають більше повноважень, фінансових ресурсів та більше відповідальності. Адже, як відомо, об’єднані територіальні громади забирають на себе «левову частину» тієї роботи, яку до того виконувала районна влада. 22 сфери управління переходять до ОТГ після їх утворення.
– Про які сфери управління йдеться?
– Якщо не перелічувати всього, то це питання самостійної фінансової політики, напряму з міністерством фінансів; питання регіональної політики та економічної розбудови громади; питання освіти, охорони здоров’я, культури, спорту, утримання комунальних доріг, утримання інфраструктури, комунального господарства, надання адміністративних послуг. До речі, створення ЦНАПів за підтримки програми «U-LEAD» – на сьогодні дуже дієвий та успішний проект, ми допомагаємо в цьому декільком громадам, і не лише інституційно, а й з обладнанням центрів.
2018 рік, по суті, завершився. В Івано-Франківській області на кінець року утворено 31 ОТГ, це більш ніж половина кількості, передбаченої перспективним планом. Що вам вдалося зробити цього року?
Підсумки роботи можна викласти у вигляді статистичних показників, та я волію говорити про принципи і підходи. На старті реформи усі ми усвідомлювали, що процес буде нелегким, але, звісно, наперед прорахувати всі виклики не могли. У 2015-му виникли чотири, я би сказав, відважні громади, на яких ми вчилися. Тоді наша невелика команда офісу реформ і не ставила собі завдання любою ціною утворювати об’єднані громади. Розходилося не на кількості, а на якості об’єднання – фінансової складової, наявної соціальної інфраструктури, кадровому потенціалі. Такої стратегії ми дотримуємося й сьогодні – якість і спроможність утворених об’єднаних територіальних громад. Загалом як керівник Центру розвитку місцевого самоврядування можу ствердно сказати: ми задоволені тими процесами, які відбуваються на Прикарпатті в напрямку децентралізації. Дещо поясню.
Якщо взяти визначення спроможність, то тут враховуються фінансові показники, питання територіальної доступності, площі, інфраструктури та людського потенціалу. Практика сьогодні показує, що акцент на фінанси, який ми робили на початках, був не до кінця визначальним, об’єктивним, у багатьох моментах велику вагу має людський ресурс, кадри. А тому зараз нашим спільним завданням з об’єднаними громадами є робота над тим, щоб якісно і швидко навчати працівників ОТГ.
Думаю, що в умовах об’єднання доречно говорити про формування нової еліти місцевого самоврядування. Адже й досі самоврядування в Україні було, але дуже обмежене в засобах і можливостях.
Ще й зараз ходить такий невеселий жарт – що то було не самоврядування, а «саморятування». Місцеві ради були наділені роботою, виконанням делегованих функцій…
Дійсно, місцеві ради базового рівня (сільські, селищні) до об’єднання були наділені певним обсягом повноважень, які, проте, не підкріплювались фінансово. Команди на місцях не завжди були мотивовані до ефективної роботи. Цією реформою, в непростих умовах і формується ота нова еліта місцевого самоврядування, нові лідери, які вірять у те, що вони роблять. Наші експерти намагаються максимально допомагати їх становленню. Є в цьому і підтримка обласної влади, хоч вона могла бути й суттєвішою. Але поступ відбувається, і я щиро захоплююся тим місцевим самоврядуванням, яке нині формується.
Констатуючи, що процес децентралізації в Івано-Франківській області переступив за умовний «екватор», варто говорити й про невідворотність цього процесу. Йде до того, що адміністративно-територіальний устрій України зміниться. (Щоправда, на це потрібна конституційна більшість у Верховній Раді). Але стоїть питання, як бути тим, хто чи то не наважувався, чи мав якісь свої аргументи… Як бути тим громадам, котрі дотепер були поза процесом децентралізації?
Умови до об’єднання загалом в Україні однакові. Але всі по-різному оцінюють, по-різному відважуються прийняти ці умови. Тому сьогодні, звертаючись до наших громадян та місцевих громад, хочу сказати: робота зі створення нового базового рівня – об’єднаної територіальної громади – чекає місцеве самоврядування чи то сьогодні, чи завтра, чи післязавтра. І хто швидше використав ті інструменти, що дає реформа, виграє час, досвід, фінансовий ресурс (за рахунок інфраструктурної субвенції, яку ще виділяє держава). Такі ОТГ йдуть на крок попереду тих, які в 2020 році будуть об’єднані в адміністративному порядку.
Очевидно, що ми не завершимо добровільне об’єднання громад на Прикарпатті загалом. Передбачається, що буде прийнято закон про новий адміністративно-територіальний устрій, і ті населені пункти, які не зробили це добровільно, будуть об’єднані чи приєднані адміністративно.
Як визначається розмір інфраструктурної субвенції? Вона якось прив’язана до площі, чисельності населення, кількості соціальних об’єктів об’єднаної громади?
Якщо ми спочатку говорили про повноваження, які переходять до ОТГ, то логічно буде подивитися: а яке фінансове життя, які фінансові умови отримає місцеве самоврядування об’єднаної громади. Підходи до формування бюджетів ОТГ прирівнюються до тих підходів, які передбачені бюджетним і податковим кодексами для міст обласного значення. Бюджет об’єднаних громад збільшується в рази. Він складається з таких основних складових: освітня і медична субвенція, власні доходи (а це, в основному 60% податку з доходів фізичних осіб) і базова дотація. Якщо власні доходи та субвенції для ОТГ сумарно нижчі, ніж середньозважений показник по Україні, різниця покривається базовою дотацією. Освітня субвенція обчислюються з розрахунку на кожного учня, схожий підхід був щодо медичної субвенції. Кошти, які отримує ОТГ, можна поділити на дві групи: кошти для проживання і кошти для розвитку. Абсолютна більшість видатків бюджетів ОТГ – це кошти на проживання, які мають конкретне призначення (в основному, зарплата, енергоносії). Додаткова перевага добровільно об’єднаних громад – це якраз інфраструктурна субвенція. Це не постійна складова бюджетів. Для її обрахунку беруть площу та чисельність сільського населення…
Власне, сільського?
Саме так, бо розходилося на тому, щоб за кілька років підтягнути рівень інфраструктури (стан школи, амбулаторії тощо), організації та надання послуг об’єднаної громади до того рівня, який люди звично отримували в районі. Зрозуміло, що суми такої дотації для всіх ОТГ виходять різні. Але назву загальне число: за три бюджетні роки, відколи йде процес добровільного об’єднання, ОТГ Прикарпаття отримали 123 мільйони гривень інфраструктурної субвенції. До прикладу, Печеніжинська ОТГ, стартувавши в 2015-у, за три роки отримала 20 мільйонів додаткових коштів. Це очевидний і незаперечний плюс добровільного об’єднання. Отже, ті, що були першими, отримали перевагу.
Як буде після 2020 року з інфраструктурною субвенцією? Думається, такого ресурсу для всіх у держави не буде.
Маємо приклади, зокрема, в Тисменицькому районі, утворення ОТГ, яких не було в перспективному плані формування об’єднаних громад області. Не питаю, добре це чи ні, спитаю так: наскільки добровільне об’єднання мусить відповідати цьому плану?
У перспективному плані сьогодні 59 ОТГ, утворено 31 об’єднану громаду (в тому числі «позапланові» Загвіздянську та Угринівську – авт.). У 2019 році, поки ми на етапі добровільного об’єднання, цей перспективний план більш-менш гнучкий. Тобто, ми можемо на побажання сільської чи селищної ради, врахувавши рішення їх депутатського корпусу, погодитися на часткові зміни або ні. Думаю, цією можливістю вибору треба скористатися. Якщо ж, умовно, громада такий вибір не зробить, то це сигнал державним чиновникам – сформувати адміністративну карту вже не на добровільній основі. В цьому випадку я не бачу такої кількості невеликих громад, які сьогодні утворені на Прикарпатті.
Тобто, якщо в 2019-му кілька сільрад виявлять бажання та витримають процедуру об’єднання, вони ще зможуть це зробити…
А після завершення періоду добровільного об’єднання всі повноваження будуть в руках столичних посадовців, які керуватимуться своєю методикою. Думаю, що відтак певні громади, які сьогодні є в перспективному плані, можуть зникнути, і навряд чи хтось зможе апелювати до посадовців з додатковими аргументами. Як на мене, то в цьому сенсі є велика загроза для перспективної Лисецької ОТГ. Думаю, щоб застерегти себе, варто зараз шукати порозуміння та утворювати об’єднану громаду.
Ще один, актуальний для Тисменицького району момент. Йдеться про те, що міста обласного значення, зокрема й обласні центри, можуть утворювати ОТГ шляхом приєднання (наразі добровільного) приміських сіл, і при цьому перші вибори в таких ОТГ не потрібно проводити. То, ймовірно, в недалекому часі є перспектива утворення Івано-Франківської ОТГ, яка може сягнути…
20-кілометрової зони. Ми, напевно, вже запізнилися з утворенням Івано-Франківської об’єднаної громади, бо в першому варіанті йшлося про обласний центр, села Івано-Франківської міськради і 11 сіл Тисменицького району. Натомість сьогодні вже маємо Угринівську та Загвіздянську громади, Рибне перейде до Ямницької ОТГ. Пропрацьовуються й інші варіанти, але я вважаю, це від того, що ми ніяк не запустимо повноцінний старт об’єднаної громади довкола обласного центру. Дійсно, в 2018 році спрощено процес утворення ОТГ міст обласного значення. Яким чином? Такі міста вже де-юре визнаються об’єднаними територіальними громадами, і до них застосовується не закон добровільного об’єднання, а приєднання до вже діючої громади. Тому івано-франківське керівництво, міська рада вже десь сходяться на думці, що вони не ризикують новими виборами, а ризикують втратити потенційно цікаві для майбутнього розвитку суміжні території… Ймовірно, в 2019-му ми будемо свідками та учасниками такого об’єднавчого процесу. Застереження сільських територій стосуються того земельного ресурсу, який вони мають. Думаю, це застереження можна чітко зафіксувати в статуті майбутньої ОТГ: якщо йдеться про земельні ділянки, що належать до конкретного села ОТГ, то позиція, голос представника села в раді ОТГ є блокуючим, ветуючим, і тільки громада села може вирішити, як розпорядитися ділянкою. Думаю, що в такому симбіозі здурити один одного не вийде – це гра тільки на один раз, а нам треба вчитися жити однією сім’єю…
У перспективному плані маємо наразі три ОТГ, які мали, чи могли би утворитися в Тисменицькому районі – Єзупільська, Лисецька та, власне, Тисменицька. Торік мало що бракувало, аби виникла бодай одна з них, але, скажемо так, «не зійшлися характерами», міщани в останній момент не забажали єднатися з «селянами»… Що можна порадити мешканцям цих територій?
Очевидно, що з цією реформою, яка орієнтована в першу чергу на сільські території, ми запізнилися мінімум на 10 років. Сьогодні би не було такого відтоку продуктивного населення до Європи, якби люди мали роботу на місцях, були зацікавлені в розвитку територій. Хотів би побажати жителям Тисменицького району брати приклад з сусідів, які пішли вперед. У Коломийському районі вже є сім ОТГ, в Долинському з утворенням громади довкола райцентру лишається з десяток невеликих сільрад, котрі не об’єдналися, в Тлумачі маємо першу в області міську ОТГ… Там бачимо вміння налагодити діалог міста і сільських територій. Вважаю, що буде неправильно, якщо Тисмениця доповнить Івано-Франківську ОТГ, адже Тисмениця – самодостатній центр з майже готовою для ОТГ організаційною структурою, соціальними закладами. Вважаю, що Тисмениччина повинна показати розуміння обставин, в яких ми є сьогодні. Світ уже не буде таким, як був, і від того, як ми зможемо адаптуватися до нових умов, залежить якість завтрашнього життя, умов праці і сервісу більшості мешканців теперішнього району. Я вірю в Тисменицьку громаду як одну з кращих. Стосовно Лисецької, то ми робили кілька спроб, аби вона утворилася. Щодо Єзупільської – доведеться прорахувати, чи можливий у 2019 році добрий старт для тієї громади.
І таким чином ми Тисменицький район «розписали», тобто він може зникнути…
Після об’єднання мешканці громад будуть звертатися за тими послугами, які звично отримували в райцентрах, до центрів своїх об’єднаних громад. Якість цих послуг однозначно має бути не гіршою, ніж зараз. Буде укрупнення районів, у нас в області може бути три або п’ять районів, з центрами в Івано-Франківську, Калуші, Коломиї, а, можливо, ще в Косові та Надвірній. Само собою, громади теперішнього Тисменицького району увійдуть до укрупненого Івано-Франківського району. Це буде центр, який забезпечуватиме вторинний і третинний рівень медичної допомоги, спеціалізовану освіту, утримання доріг, соціальні гарантії та виплати, і, обов’язково, в районному центрі діятиме префектура, яка слідкуватиме за законністю рішень, прийнятих на рівні ОТГ. Сюди ще треба додати правоохоронні органи, податкові тощо. У наступному році ми будемо моделювати таку структуру. Але ще раз підкреслю: більшість, до 90 відсотків, своїх потреб люди задовольнятимуть на рівні об’єднаних громад.
Важливо розуміти, що зміни треба починати з себе. Ніхто не прийде і не зробить нічого за нас самих. А завдання сьогоднішніх керівників громад за нашої підтримки залучити якнайбільше мешканців до вирішення місцевих справ, прийняття рішень і активної участі у житті своїх громад. Кредо нашої спільної роботи на наступних кілька років: реформу треба робити не для людей, а разом з людьми.
Розмовляв Володимир Заник
У 2018 році створили громаду в Заболотові. Це повний крах, люди хочуть назад.